GR-среда современной Российской Федерации: основные характеристики и проблемы формирования

А.К. Дениева,

советник аналитического отдела

Аппарата Общественной палаты РФ,

аспирант РГГУ

Государственные и общественные институты, существующие на сегодняшний день в России, комплексы коммуникационных связей между ними, особенности общественного восприятия власти в целом, а также ее инициатив, по мнению автора исследования, образуют единую систему, которую можно обозначить понятием «GR- среда».

Существуют различные подходы к толкованию понятия «Government Relations» (GR). Наиболее прямолинейный из них ограничивается переводом термина «Government Relations», как «связь с правительственными организациями». Такой перевод приводит к логичному выводу, что GR-специалист курирует только органы исполнительной власти: аппарат правительства и профильные для его отрасли министерства. Порой дело обстоит именно таким образом, но сфера GR гораздо обширнее. Понятие «Government» в указанном контексте следует переводить не как «правительство», а как «государственная система управления» в целом, которая включает все ветви государственной и муниципальной власти[1].

Встречается и более широкое определение GR как «взаимодействия бизнеса и власти с целью обеспечения, отстаивания и продвижения интересов бизнеса в системе органов государственной власти»[2]. Упомянутое взаимодействие носит, по всей видимости, обоюдный характер, предполагая не только защиту интересов бизнеса во властных структурах, но и формы и методы влияния государства на бизнес. При этом игнорируется значительный пласт взаимодействий между государством и обществом, в котором находят применение различные PR технологии.

Интересна также трактовка понятия «GR-менеджмент» как одного из направлений коммуникативного менеджмента, целью которого является согласование собственных интересов организаций с интересами органов государственной власти различного уровня для снижения рисков и обеспечения устойчивого развития[3]. При данном подходе термин GR сближается с понятием «лоббизм», определяемым как узаконенная форма внутригосударственных коммуникаций, которые соответствующими законодательными актами закреплены в странах Европы (Германия, Венгрия, Польша, Литва и др.), Северной Америки (США, Канада). Такой подход для российских условий является малопродуктивным, поскольку аналогичная нормативная база в России отсутствует.

По мнению исследователя GR Е. Тарашвили, в современной российской действительности формируются отношения государства и общества как управляющих и управляемых. GR приобретает в этих условиях иное качество, прежде всего под воздействием того, что государство выступает как структура, имеющая своей главной целью не власть, а управление — регулирование, упорядочение социальных, экономических и прочих взаимоотношений людей. Поэтому стратегия коммуникации общества и государства основывается на принципиально новом понятии — взаимодействие[4]. В этой связи главными задачами государственной деятельности в сфере коммуникаций являются: 1)участие в демократизации государственного управления, 2)содействие становлению гражданского общества[5]. Созданная в 2005 г. Общественная палата РФ должны была стать ярким примером такого рода деятельности, представляя собой связующее звено между властью и обществом.

Следует также отметить тот факт, что общественное восприятие любого вида деятельности, связанной с государственными услугами, в России воспринимается как устойчивый стереотип «серых схем», «откатов», «распилов» и тому подобного неконкурентного государственного ценообразования».

Автор полагает, что представленные подходы являются неполными, отражая лишь отдельные аспекты взаимодействия власти и общества. Исходя из более корректного перевода «Government Relations», как «отношения с системой государственного управления», следует признать, что GR есть, по сути, пространство диалога между представителями государства и общества в социальных коммуникациях страны. Это пространство включает в себя целый комплекс элементов и связей между ними, что дает основание говорить о GR-среде.

GR-среда, как сложная система, в России все еще находится на ранних стадиях формирования. Однако уже сейчас представляется возможным выделить ее основные элементы, развитие которых и определит основные характеристики политико-коммуникативной деятельности государственных органов.

Основополагающим элементом GR среды являются коммуникационные каналы, связывающие общество и государство. Известный исследователь политико-коммуникативных процессов Р.-Ж. Шварценберг[6] выделяет три типа подобных каналов:

В современных политических системах с развитой сетью средств массовой коммуникации значительную роль играют неформальные, личностные каналы. В этом способе можно выделить два основных аспекта.

Первый связан с ситуацией, когда коммуникация осуществляется через межличностное общение в качестве основного канала передачи или получения информации. Этот канал отличается эмоциональной связью между коммуникатором и адресатом, что делает его подчас гораздо более эффективным, чем, например, средства массовой информации.

Другим аспектом коммуникации через неформальные каналы является то, что межличностное общение включено в процесс транслирования и усвоения информации посредством массовых каналов. Это доказывает в своем исследовании П.Лазарсфельд, отмечая, что определенная информация, передаваемая средствами массовой коммуникации, не воспринимается массовой аудиторией непосредственно[7]. Воздействие здесь проходит через посредников — «лидеров мнения». Они более подготовлены к восприятию информации, более информированы, лучше окружающих ориентируются в потоке сообщений средств массовой информации и всегда могут высказать свое мнение по тому или иному информационному поводу. Таким образом, сообщения СМИ вначале поступают к «лидерам мнения», а затем посредством межличностного общения к массовой аудитории[8].

Следующим средством государственной коммуникации можно назвать коммуникацию через организации. Связующим звеном между управляющими и управляемыми здесь служат политические партии и группы интересов, которые опосредуют взаимоотношения между политической системой и средой. Эти институты называют «привратниками», которые призваны артикулировать и агрегировать групповые интересы[9]. В настоящее время с полным основанием сюда следует включить разветвленную сеть научных и научно-информационных учреждений, объектом деятельности которых выступает изучение политики и накопление политической информации. Научно-информационная инфраструктура широко развита и представлена научными институтами, центрами, консультационными службами[10].

Третьим важнейшим каналом государственной коммуникации выступают средства массовой информации, которые в современном обществе играют все большую роль в распространении политической информации[11]. Для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях.

Коммуникационные каналы GR, по мнению исследователя В. Зимина, должны обеспечивать эффективный информационный обмен по трем основным направлениям: отношения бизнеса с органами государственной власти; связи органов государственной и муниципальной власти с гражданами, общественностью, НКО, общественными и религиозными организациями, и система взаимодействия между федеральными органами законодательной, исполнительной, судебной властей, органами государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления[12].

Подобная градация, выработанная на основе опыта западных государств, вполне справедлива и для современной России. Впрочем, следует обращать внимание и на определенные особенности. Так, отношения власти и бизнеса во многом носят скорее неформализованный характер, в системе взаимоотношений государственных органов слабо развиты горизонтальные связи и преобладают отношения подчинения.

Характеризуя каналы информационного взаимодействия властных структур в современной России, можно отметить, что основным каналом информирования в системе государственного управления становятся СМИ, которые превращаются, по сути, в мощный инструмент власти, с чьей помощью она целенаправленно «конструирует политические порядки». Причем повышение роли СМИ в качестве канала государственной коммуникации происходит на фоне фактического отсутствия информационного взаимодействия посредством других каналов[13].

Важнейшим элементом GR-среды является формируемая государством нормативно-правовая база в сфере коммуникации общество-государство.

В современной России нормативно-правовая база, регламентирующая PR- деятельность в широком смысле и GR-деятельность как ее составную часть не может в достаточной степени охватить все аспекты подобной деятельности.

Отчасти это определяется многогранностью public relations. Для воздействия на общественное мнение используется самый разнообразный инструментарий – от информационного сообщения в средствах массовой информации до убеждения отдельных лиц в приватной беседе. Этот набор ничем не ограничен и зависит лишь от творческой инициативы специалистов.

Тем не менее, российское правовое поле в сфере PR очерчено в нескольких государственных нормативных актах.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует права физических и юридических лиц «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»[14]. При этом Федеральный закон «О государственной тайне» содержит большой перечень сведений, сбор и распространение которых запрещены[15]. Одна из задач PR-службы любой организации – накапливать всевозможные сведения как о государственных учреждениях, общественных организациях, предприятиях, партнерах и конкурентах, так и их руководителях. Несомненно, информация о привычках, увлечениях, вкусах топ — менеджеров сторонних организаций может и должна использоваться в ходе переговоров, организации презентаций, лоббировании, других PR-мероприятий. Но и в этом случае законодатели предусмотрели ограничения. Так Законом «Об информации, информатизации и защите информации»[16] не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения.

Известно, что в системе PR большую роль играет корпоративная реклама. Федеральный закон «О рекламе»[17] регулирует часть объектов рекламы, а также затрагивает ряд этических моментов, например, дает понятие ненадлежащей рекламы и запрещает использование всех ее видов (недобросовестной, недостоверной, неэтичной и заведомо ложной).

Значительная часть закона устанавливает полномочия контрольных органов в сфере рекламы и определяет права и обязанности участников рекламного процесса, сроки хранения рекламных материалов, обязанность представления документальных подтверждений достоверности рекламной информации, лицензий и сертификатов, а также ответственности за уклонение выполнения условий рекламы, выступающей в качестве публичной оферты[18].

В PR-сфере важны все аспекты, в том числе и способ придания индивидуальности организации, ее товарам и услугам. Федеральный Закон «О товарных знаках, обслуживания и наименованиях мест прохождения товаров»[19] содержит ряд правовых норм, запрещающих использование знаков аналогичных запатентованным. Следовательно, прежде чем запустить тот или иной фирменный знак в деловой оборот, необходимо проверить его на патентную чистоту.

Кроме того, большое число норм права, регламентирующих отношения в области PR, содержится в других законах Российской Федерации, имеющих межотраслевой характер: «О техническом регулировании»[20], «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[21] и др.

Совершенно очевидно, что все перечисленные выше механизмы имеют отношение главным образом к коммерческому PR и деятельности частных компаний. Собственно GR в современной России практически лишен законодательного регулирования.

Попытки движения в данном направлении предпринимались еще с 1993 года и были связаны с обсуждением закона «О лоббизме». Последний проект появился в Госдуме в 2002 году. Он был заблокирован еще на стадии комитетов, говорит один из его авторов, экс-депутат Александр Чуев: «Мы предлагали, чтобы был введен статус лоббиста, похожий на статус адвоката и имеющий моральные стандарты, и чтобы он решал с уплатой налогов те вопросы, которые сейчас решаются коррупционным способом»[22].

В 2008 г. президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым был опубликован Национальный план по борьбе с коррупцией[23], в котором, в частности, говорится о подготовке «на основе изучения существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке федеральных законов», «нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность»[24].

Важнейшей составляющей GR-среды являются практикуемые государственными органами, как субъектами PR-деятельности, технологии воздействия на общество. Современный PR оперирует значительным числом технологий и приемов — от организации PR-кампаний до индивидуальной работы с отдельными лицами. Научный подход к систематизации и описанию этих технологий уже имеет свою историю, однако в России, несмотря на высокую востребованность, он остается практически не известным. Практика российских GR-технологий только начинает нарабатываться, чтобы позднее выстроиться в четкую структуру формализованных отношений между властью и обществом.

Анализу конкретных технологий, которые использовались Администрацией Президента РФ, посвящен отдельный раздел настоящего исследования.

Следует отметить, что PR-технологии, будучи примененными государственными органами, тесно переплетаются с функциями политического управления, включающими в себя политическое воздействие на различные сферы общественной жизни.

В статье «GR в России: горизонтальная «вертикаль власти» В.Зимин анализирует состояние рынка GR-услуг в России и результаты исследования «GR в России». Он выделяет следующие функции политического управления:

-государственное управление;

-предоставление государством услуг обществу в целом: виды деятельности, связанные с реализацией внешней политики, обеспечением военной и государственной безопасности, обеспечением законности, прав и свобод граждан, охраной собственности и общественного порядка, борьбой с преступностью и др.;

-исполнительная и законодательная деятельность федеральных, региональных и местных органов управления;

-деятельность органов местного самоуправления;

-услуги «Электронного правительства»;

-управление деятельностью в области прогнозирования и планирования;

-государственное управление программами, направленными на повышение благосостояния людей: охрану здоровья, образование, культуру, спорт, отдых, охрану окружающей среды, жилищное строительство, предоставление социальных услуг;

-управление и функционирование статистических служб на разных уровнях государственного управления;

-управление и функционирование социологических служб на разных уровнях государственного управления[25].

В таком случае неизбежно возникает проблема совмещения собственно исполнения государственных функций и ведения PR-кампании, ведь появляется возможность воздействовать прямо или косвенно на политические, экономические, социальные сферы. Зачастую объективные данные искажаются в угоду улучшению имиджа.

Отдельно следует отметить значительное влияние, которое оказывают на развитие технологий государственного PR интернет-технологии. Данный аспект подробно анализирует генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций Д. Орлов в своем докладе «Проблемы государственного PR в России»[26]. Значительная часть крупных сетевых СМИ, появившихся на медиа-рынке в 1999-2000 годах («vesti.ru», «lenta.ru», «smi.ru», «strana.ru», «grani.ru» и др.), созданы либо модернизированы и поддерживаются близким к Администрации Президента РФ Фондом эффективной политики.

Цель создания «государственных» сетевых СМИ, по мнению Д. Орлова, очевидна: удешевить и сделать более эффективным процесс продвижения информации, в которой заинтересована власть. Для решения этой проблемы «посредством традиционных медийных и PR-технологий необходим либо мощный информационный повод, либо массированное информационное давление на аудитории»[27]. Интернет в данном случае проще, эффективнее, дешевле. На финансирование долгосрочных интернет-проектов, отмечает Д. Орлов, направляются средства федерального бюджета РФ. Указанные сетевые СМИ служат инструментом влияния структур государственного PR на наиболее активную часть населения — группы пользователей Интернета[28].

Таким образом, универсальная схема влияния информации сетевых СМИ на общественное мнение выглядит так: Интернет-проект (Интернет-событие) как импульс — отклик в традиционной медийной сфере — привлечение внимания целевой аудитории к продвигаемой информации. Д. Орлов приходит к выводу, что создание властью собственного информационного потока и обеспечение глобального контроля над остальными потоками информации рассматриваются как главные задачи государственного PR.

При этом ради достижения поставленных технологических задач, если основываться на рекомендациях материалов Фонда эффективной политики, допускается использование методов, граничащих с нарушением действующего законодательства, и технологий подавления не контролируемого властью информационного потока.

Таким образом, ключевыми элементами формирующейся в России GR-среды выступают:

  1. Коммуникационные каналы общество-государство, включающие неформальные коммуникации, коммуникации организаций и коммуникации СМИ.
  2. Нормативно-правовая база, призванная обозначить правовые рамки использования PR-технологий государством и в отношении государства (в современной России она находится на ранних стадиях формирования).
  3. PR-технологии, обеспечивающие взаимодействие государства и общества, зачастую применяемые для управления общественным мнением, но также и для обеспечения «обратной связи» государства и общества.

Следует учитывать, что заметной особенностью отечественной GR-среды является низкая степень ее институционализации. Многие каналы коммуникации (в том числе наиболее эффективные) носят неформальный характер, что искажает общую картину восприятия властью общественного мнения. Кроме того, заметно стремление власти контролировать информационное поле, что также негативно сказывается на коммуникациях власти и общества.


[1] Толстых П. Лоббизм, Government Relations (GR) и Public Affairs (PA): к истокам понятий // http://www.raso.ru/?action=show&id=16626.
[2] Сенин В. GR и «лоббизм» в банковском секторе. / Банковское обозрение — май 2011. — №5.
[3] Кулакова Т.А. Government Relations в процессе принятия политических решений // Политэкс: Политическая экспертиза: Альманах. Вып.2.- СПб.: Изд-во С.-Петерб. Ун-та, 2005. С. 227.
[4] Тарашвили Е. Связи с общественностью в государственных структурах//[Электронный ресурс]: Сайт Международного Пресс-клуба. — URL: http://pr-club.com/techn 15.htm (дата обращения: 30.03.2009)
[5] Чегин Д.М. Теоретические и прикладные аспекты государственной коммуникации// PR-технологии в информационном обществе: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 30-31 марта 2007 г. СПб.: Издательство СПбПГУ, 2007.
[6] Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология. Ч.1. — М., 1992. — 121с.
[7] Layirsfeld P. Merton R. Mass Communication, popular taste and organized social action. Bryson, (ed.) The Communication of Ideas. N.Y.: Harper and Brothers, 1948.
[8] Там же.
[9] Громова Т.Н. Государственная коммуникация: теоретическая модель и региональная практика. Вестник Российской коммуникативной ассоциации, выпуск. / Ростов н/Д: ИУБиП, 2002. — 200 с. C. 43-52.
[10] Чегин Д.М. Теоретические и прикладные аспекты государственной коммуникации// PR-технологии в информационном обществе: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 30-31 марта 2007 г. СПб.: Издательство СПбПГУ, 2007.
[11] Чегин Д.М. Теоретические и прикладные аспекты государственной коммуникации// PR-технологии в информационном обществе: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 30-31 марта 2007 г. СПб.: Издательство СПбПГУ, 2007.
[12] Зимин В. GR в России: горизонтальная «вертикаль власти». /Пресс-служба — №11. – 2009.
[13] Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз или как управлять общественным мнением. М., 1998.
[14] Конституция Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.constitution.ru/(дата )

[15] Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I «О государственной тайне» (с изменениями и дополнениями). / Электронная информационная база «Гарант». URL: http://base.garant.ru/10102673/#400 (дата обращения 23.04.2011.).

[16] Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». / Российская газета. Официальный сайт. URL: http://www.rg.ru/2006/07/29/informacia-dok.html (дата обращения 23.04.2011.).

[17] Федеральный закон «О рекламе» от 13.03.2006 № 38-ФЗ. / Электронная база данных «Консультант +». URL: http://www.consultant.ru/popular/advert/ (дата обращения 23.04.2011.).

[18] Там же.
[19] Закон от 23 сентября 1992 г. N 3520-1 «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным Законом от 11 декабря 2002 года № 166-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров». ./ Агентство по товарным знакам, изобретениям и авторским правам «ВИС». URL: http://www.patenty.ru/node/11 (дата обращения 23.04.2011.).

[20] Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ (ред. от 28.09.2010) «О техническом регулировании». / Электронная база данных «Консультант +». URL: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=105178;p=4#p959 (дата обращения 27.04.2011.).

[21] Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». / Электронная база данных «Консультант +». URL: http://www.consultant.ru/popular/antimono/ (дата обращения 27.04.2011.).

[22] Толстых П.А. Закон о лоббизме некому пролоббировать. // Капитал и Право (информационно-правовой журнал). — март 2005. — №8.

[23] Национальный план противодействия коррупции. / Российская газета. Федеральный выпуск. — 5 августа 2008 — №4721.

[24] Там же.
[25] Зимин В. GR в России: горизонтальная «вертикаль власти». / Пресс служба — № 11. – 2009.
[26] Орлов Д. Проблемы государственного PR в России. Материалы конференции «Маркетинг, Реклама и PR». [Электронный ресурс]: Сайт Энциклопедии маркетинга. — URL: http://www.marketing.spb.ru/conf/2002-02-lbs/tspt.htm (дата обращения: 30.03.2009).
[27] Орлов Д. Проблемы государственного PR в России. Материалы конференции «Маркетинг, Реклама и PR». [Электронный ресурс]: Сайт Энциклопедии маркетинга. — URL: http://www.marketing.spb.ru/conf/2002-02-lbs/tspt.htm (дата обращения: 30.03.2009)..
[28] Там же.
This entry was posted in Доклады. Bookmark the permalink.

Comments are closed.