Социокультурные модели формирования взаимного доверия государства и общества в сфере внесудебной защиты

Толпегин Павел Владимирович, к.т.н., Институт анализа политической инфраструктуры (ИнАПИ)

Проблема формирования взаимного доверия между государственными и общественными институтами весьма ярко прорисовывается в процессе их взаимодействия, предметом которого является защита прав и законных интересов граждан, их объединений, представителей коммерческих организаций.

Нужно отметить, что судебная защита является не единственным индикатором, позволяющим судить об эффективности работы государственных органов и органов местного самоуправления, а также о состоянии законности и справедливости в обществе. Внесудебная защита, являясь доступной формой государственной защиты прав и законных интересов личности, позволяет не только эффективно восстанавливать нарушенные права и устранять нарушения действующего законодательства, но и покрывать негативные социальные эффекты, вызванные более глубокими коллизиями, противоречиями и институциональными дефицитами.

Современное взаимодействие граждан с властью характеризуется крайне низким уровнем доверия к государственным институтам. Одной из существенных черт внутриполитической жизни России Президент назвал «низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и к крупному бизнесу»[1].

Скрупулезно формируемый на протяжении обоих президентских сроков В.В. Путина «средний класс» — основа общественной стабильности, мотор качественного и устойчивого экономического развития — не верит государству и предпочитает максимально избегать взаимодействий с ним. Даже в нерепрезентативном (как отмечают сами авторы) ведомственном исследовании «Вызовы 2020»[2], проведённом среди первых лиц крупных российских компаний и успешных экономических стейкхолдеров, заявляется цифра в 20% как количество респондентов, изъявившее желание, чтобы их дети не продолжили проживание в России. Оправданное отсутствие доверия граждан к власти, обусловленное, в первую очередь, невозможностью защитить свои права и интересы, приводит к оттоку финансового и человеческого капитала.

Как показывают наши исследования, снижение уровня доверия происходит наиболее активно у авангардных сословий[3], а ведь именно эти группы обладают передовыми модернизационными инициативами, которые в силу их большей общественно-социальной устойчивости с учётом взаимной пользы могли бы быть донесены до власти.

Рассмотрим некоторые объективные причины, которые препятствуют формированию взаимного доверия между гражданами и представителями власти в процессе взаимодействия в целях внесудебной защиты прав и законных интересов (внесудебной коммуникации) первых. Дифференцируя факторы, порождающие ослабление доверия сторон, мы утверждаем, что тесное взаимное проникновение и сплетение правоотношений субъектов не позволяет выявить «виновную» сторону. Более того, такой подход, предъявляющий претензии только к одной стороне (чаще — к государству), имеет качество недоказанного предположения.

Одной из главных и интуитивно понятных причин отказа граждан от внесудебной коммуникации является недоверие властным органам, которые, по мнению представителей общества, относятся к поднятым в обращениях проблемам безразлично и безынициативно.

Властные органы подчас недостаточно внимательно относятся к проблеме заявителя, а непрофессиональные или некомпетентные действия со стороны власти порождают дополнительные нагрузки на обратившегося с проблемой субъекта. Самый популярный в данной категории случай — направление обращения заявителя тому же должностному лицу, на которого поступила жалоба. На подсознательном уровне у обратившегося субъекта напрашивается вывод о том, что ни один из «вышестоящих» органов или должностных лиц, которым рассматривалось или должно было рассматриваться обращение, не проявил интерес к его проблеме. Разумеется, это не совпадает с ожидаемой заявителей реакцией.

В других случаях, заявители менее обоснованно теряют доверие к государственным органам или институтам. Речь может идти о таком феномене как «слухи», подкрепляемые непрофессионально или неполно изложенными вольными интерпретациями ситуаций других заявителей, которые столкнулись с похожими проблемами. Подчиняясь общему отрицательному впечатлению, заявитель принимает доводы на веру, даже не пытается опровергнуть их своими действиями и обратиться в орган власти или орган местного самоуправления.

Элементарная неграмотность граждан и их нежелание понимать правила функционирования политической инфраструктуры государственных органов и, следовательно — закон, также являются фактором, отрицательно сказывающимся на складывающейся внесудебной коммуникации. Впервые о феномене «правового нигилизма» было открыто завялено 7 мая 2008 г. избранным Президентом России на церемонии вступления в должность. Во властные органы до сих пор поступает большая доля обращений, имеющих слабую правовую подготовку. Граждане подчас не ориентируются в системе органов власти той страны, в которой они живут, нечетко или некорректно выражают требования и не разбираются в компетенции властных институтов.

Данная проблема касается не только отдельных граждан и распространяется на некоммерческие организации, общественные объединения и представители бизнеса, которые тратят значительную долю усилий, используя неверные и неправовые методы трансляции коллективных интересов во власть. Некоторые требования в обращениях невыполнимы по причине того заявители подчас ошибочно относят вещи к незаконным или нарушающим их права, что подтверждается при выяснении обстоятельств. Упоминаемые в обращениях гипертрофированные заявления о коррупции, бездействии не находят подтверждения, поскольку авторы обращений называют явления не своими именами. Характерна ситуация, когда заявитель указывает на официальный ответ властного органа, пересказывая его в своей версии, и при этом не прикладывает к обращению копии подтверждающих документов и не указывает их реквизиты.

В этих условиях становится невозможной деятельность государственного органа по объяснению заявителю причин своего отказа даже с самой выверенной опоры на закон. Искаженное понимание ответа заявителя приводит к неверным дальнейшим действиям. Имеют место случаи, когда в окончательном ответе госоргана указывается телефон исполнителя для возможной обратной связи, но и эта весьма действенная опция в большинстве случаев игнорируется получателем для налаживания взаимодействия.

По мнению ведущего научного сотрудника НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Д.В. Григорьева: «В настоящее время недостаточная правовая грамотность заявителей является серьезной проблемой. По этой причине многие граждане не могут реализовать своё право на обращение в полной мере. Низкий уровень юридических знаний значительной части населения позволяет нерадивым чиновникам безнаказанно нарушать права граждан на обращения. Особенно это касается малоимущих и социально не защищенных граждан. В этой связи актуальной задачей является принятие масштабных мер по правовому просвещению населения, что также требует участия органов прокуратуры. Успешной реализации гражданами своего права на обращения, существенно способствует проводимая в органах прокуратуры в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 182 от 10.09.2008 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» работа по разъяснению гражданам законодательства»[4].

Правовой нигилизм, правовая неграмотность общества в совокупности с ложными мифическими стереотипами о власти, о её тотальной коррумпированности, безынициативности и безотзывчивости к проблемам граждан мешают правовому взаимодействию.

В первую очередь это проявляется в том, что гражданин, имея проблему, не обращается к органам власти за решением, избегая законной коммуникации. Подобные стереотипы являются сильным идеологическим препятствием. Не имея ни разу отрицательного опыта взаимодействия с госорганами, гражданин, окормляясь слухами, избегает взаимодействия с властью. Так рождается недоверие и протестные настроения, причем рождаются неоправданно.

Во вторую очередь такой гражданин пытается найти посредника, который бы решил его вопрос, не понимая, что кроме самой власти даже самые авторитетные знахари властными полномочиями не обладают. Но общий слабый уровень понимания проблемы приводит к тому, что такому гражданину попадаются аналогичные в своём роде «посредники», которые в большинстве своём либо являются мошенниками, либо непрофессионалами.

Порядочность в сочетании с даже минимальным объёмом возможностей является редким совпадением, поэтому в России существует немало посредников, претендующих на роль необходимого звена в сфере эффективного взаимодействия с органами государственной власти. Однако большинство таких посредников — элементарные спекулянты, нахлебничающие на статусе и роли государства в системе социально-экономических взаимоотношений в нашей стране. Огромное количество «академий», «обществ ветеранов», «наградных комитетов» и прочих фальшивых субститутов получения административного ресурса и «решения проблем» мошенническими действиями разрушают доверие граждан к государственной машине, формируют негативный ореол вокруг имиджа власти как таковой, что в свою очередь ещё больше укрепляет и развивает те стереотипы, речь о которых шла ранее, угрожая внутренней политической и общественной стабильности. Порождаются новые коррупционные схемы, а негативный опыт взаимодействия с посредниками гражданин переносит на власть.

Ещё одна мотивация отказа от коммуникации с государственными институтами состоит в том, что заявитель априори предвкушает, что его письмо «утонет» в аппарате госоргана среди других вопросов, и проблеме не будет предана та значимость и тот уровень рассмотрения, на который он рассчитывает. И с этой довольно частной позицией нельзя не согласиться, принимая во внимание тот факт, что приёмные некоторых государственных органов переполнены категориями граждан, которые адресуют во власть, выражаясь дипломатическим языком, незначительные или неприемлемые вопросы. Речь идёт о «трудных» гражданах, сутяжнический характер деятельности которых отнимает время и ресурсы должностных лиц. Несложно предположить, что чиновник, у которого на приёме за день побывал хотя бы один из таких представителей, в силу объективных факторов имеет повышенную вероятность совершения профессиональных ошибок, что отрицательно влияет на качество и характер исполнения им должностных обязанностей.

Данное явление на наш взгляд обретает системный характер и может быть названо не иначе, как злоупотребление правом. Паразитируя собственной настойчивостью и проблемами в приёмных госорганов или посредством письменных обращений, данный кластер граждан вытесняет других потенциально более выгодных для власти участников диалога: представителей науки, малого и среднего бизнеса, организаций молодёжи и проч., которые способны транслировать во власть экспертные инициативы и предложения, проблемные вопросы и жалобы, имеющие большой социальный эффект и проч.

Разумным в данной ситуации шагом явилось бы определение пределов реализации права на обращение или права на личный приём у должностного лица. Однако право на обращение и все взаимосвязанные с ним субъективные права в силу очевидных демократических мотивов и принципа конституционного равенства вряд ли будут регламентированы.

Работа с обращениями граждан и организаций как существенная компонента государственной правозащиты представляет собой показательный процесс, который внимательно оценивается обществом. Как уже отмечалось, ключ к доверительным отношениям между государством и обществом, а, следовательно — консенсусной среде в государстве в значительной степени заключается в реализации качественного и эффективного внесудебного взаимодействия.

Обращения граждан традиционно принято рассматривать как обратную связь для государства. Однако до настоящего времени исследователями не предпринималось попыток рассматривать промежуточный или окончательный ответ государственного органа в качестве обратной связи для заявителя. Именно по выходящим из органа промежуточным и окончательным ответам граждане формируют своё мнение и судят о власти.

Как показывает практика, промежуточный ответ, из которого заявитель получает информацию о том, куда его обращение направлено для окончательного рассмотрения, сегодня в большинстве случаев строится самым сухим образом. К неформальным методам склонны представители выборных должностей — депутаты, которые весьма остро ощущают взаимосвязь между корректностью диалога с гражданами и индексом электорального доверия. Отсутствие должной комплиментарности и элементов толкования в письменных ответах является пороком современной бюрократии. Что касается промежуточных ответов, то они, как правило, не приводят в своём тексте содержания поручения.

Административная закрытость власти, проявляющаяся в том, что первые лица уходят от анализа поступающих в их адрес обращений, является одним из факторов, разрушающих доверие. В ещё большей степени отнимает доверие политика ухода от реакции по обращению, т.е. консервативное рассмотрение обращения без сущностных указаний и поручений в тех случаях, когда в обращении ставятся объективно значимые вопросы.

Доверие, будучи подчас эфемерной и иллюзорной категорией, имеет как объективные так и феноменологичные факторы утраты и возрождения.

Наш терпеливый многонациональный народ может смириться с тем, что в его стране пока ещё имеет место коррупция и произвол, волокита и бездействие. Однако, прося о помощи Гаранта Конституции, гражданин навсегда теряет доверие, если видит, что на самом «верху» к его просьбе о спасении отнеслись формально, безразлично, вопрос не взяли на контроль, не попросили разобраться, и письмо, адресованное Президенту, отписывается младшим чином аппарата в местный орган без контроля. Гражданину никогда не будет непонятно это «решение Президента», и в силу как субъективного восприятия, так и консервативности и закрытости власти, доверие может быть потеряно.

Особый всплеск недовольства вырвался в Интернет в 2008-2009 гг., когда обращавшиеся в Общественную палату Российской Федерации граждане не увидели и сотой доли того отклика, который афишировался через средства массовой информации с участием её известных членов[5]. Граждане после продолжительной пиар-кампании, что разумно, требовали действенного участия членов Общественной палаты в своих проблемах. Гражданам было объективно сложно объяснить тот юридический «капкан», в который они попали, ведь в соответствии с действующим законодательством члены Палаты не имеют обязанности рассматривать и реагировать на обращения, поскольку Общественная палата не является государственным органом, а её члены — должностными лицами. Кажущееся на первый взгляд логичным желание власти поведать об успешных прецедентах взаимодействия с народом и их решённых проблемах оборачивается другой стороной: граждане, наивно воспринимая подачу позитивного материала как рекламу, осыпают новые институты своими проблемами, которые, в свою очередь, пока не готовы предложить качественных правозащитных решений.

Именно поэтому одно из предлагаемых решений, направленное на увеличение доли подписываемых Президентом поручений, является лишь формальной попыткой «прикрыть» проблему, поскольку её сущностное решение должно опираться на усиление работы аппарата, его аналитических и контрольных полномочий, что затруднительно в условиях сокращения числа государственных служащих.

Общество и в особенности средний класс предоставляет власти максимальный кредит доверия для проведения интенсивных мер стабилизационного характера, если эта власть открывает обществу доступ к интеллектуальному органу, наделённому действенным правозащитным административным ресурсом. Только усиленные правовые, просветительские, организационные, политические и точечно-инъективные идеологические меры, а также меры по развитию и совершенствованию внесудебной защиты как института, ставящие практическую цель — доказать в попрецедентном контакте, что эффективная, законная и справедливая коммуникация с органами государственной власти возможна, имеют перспективу при текущем положении дел.

Являясь важным слагаемым в контексте демократического развития современной России, внесудебная защита представляет собой уникальный и не до конца оценённый политический инструмент формирования общественной стабильности и взаимного доверия государства и общества.

 Перечень ссылочной литературы: 
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (10.05.2006) [Электронный ресурс] URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml (19.07.2012).
[2] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (10.05.2006) [Электронный ресурс] URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml (19.07.2012).
[3] Cм.: Кордонский С.Г. Сословная структура постсоветской России. М., 2008. 216 с.
[4] Григорьев Д.В. Организационно-правовые аспекты участия органов прокуратуры в реализации гражданами конституционного права на обращение // Материалы научно-практической конференции «Работа с обращениями граждан и организаций: право и практика» (22 сентября 2011 года) / Под ред. П.В. Толпегина. М., 2011. С. 143-147.
[5] См. например: http://sud-rossii.narod2.ru/SUD_DELO/obshest_palata.html.

This entry was posted in Доклады. Bookmark the permalink.

Comments are closed.